我国行政管理体制改革的理论进展与路径选择

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  行政管理体制改革是我国整体改革的关键环节。党的十七大报告提出了“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”的重要论断,指明了行政管理体制改革的重要性和必要性,同时明确要求‘‘抓紧制定行政管理体制改革总体方案”,加快了我国行政管理体制改革步伐。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步阐述了“深化行政体制改革,创新行政管理方式,提高科学管理水平”的重要方针,使得行政管理体制改革的研究成为政府和学界关注的热点。研究者就我国行政管理体制改革的发展历程、主要目标、存在的问题、基本经验、路径选择等方面取得了丰硕成果。本文就我国行政管理改革的理论、改革历程、改革目标和路径选择等研究进行归纳与总结,并对下一步研究进行展望。

  

  一、我国行政管理体制改革的理论与研究方法

  

  (一)行政管理体制的基础理论研究

    1980年邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》一文,为我国政治体制改革和行政管理体制改革指明了方向。在其后时至今日的三十多年里,专家、学者们一直致力于行政管理体制改革研究,以为我国行政管理体制改革找到最有效、最合理的方法与路径。夏书章提出:“行政改革是各国普遍关注的问题和行政学研究的重大课题。研究行政改革和探讨行政发展的基本趋势,对建立‘权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,促进我国行政管理科学化和现代化具有重要意义。”

  

  李硕认为,在今后的行政管理体制改革中,必须注重一体化设计和整体化推进,在科学行政的理念指导下,以制度推进式改革完善服务型政府构建。魏礼群认为,加快转变经济发展方式,关系改革开放和社会主义现代化建设全局。只有加快推进行政体制改革,才能为加快转变发展方式提供强大动力和体制保障。因此“十二五”期间行政体制改革应做到加快政府职能根本性转变和正确履行职能,完善宏观调控和管理体系,推进行政管理制度和方式创新,健全行政绩效评估和问责制度。基于寻找探索我国行政管理改革存在的诸多问题,我国许多学者都提出了自己的看法与见解。周丽斯、徐佳萍提出,我国行政管理体制中存在的主要问题有:(1)行政管理体制改革与经济体制改革没有实现良好对接;(2)在行政管理体制中,我国仍然缺乏对行政程序的法律规范,没有对法典化的行政程序加以规范;(3)我国缺乏行之有效的行政管理手段与方法。还有学者指出我国行政管理体制存在以下问题:首先我国现行的行政管理观念有待改变,其次是我国现行的行政管理方式有待改进,最后是我国行政管理程序有待完善。由学者们的观点可以看出,对于我国行政程序的法律规范亟须加强。

  

  (二)我国行政管理体制改革研究方法

  

  党中央在十八届二中全会上明确提出,行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求,建立中国特色社会主义行政体制目标,就是以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部门制改革,减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政。深化行政管理体制改革,就是要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

  

  在行政体制改革方法的选择方面,学者们进行了深入的研究与探索。黄文平指出,着眼于转变经济发展方式,推进政府职能转变;着眼于优化政府组织结构,坚定推进大部制改革;着眼于促进城乡统筹发展,积极探索省直接管理县的体制;着眼于保障和改善民生,积极稳妥分类推进事业单位改革。孙彩红认为,要真正建立中国特色社会主义行政管理体制,就要转变以机构改革带动其他改革的行政改革模式,要紧紧围绕着回应社会发展、回应人民群众根本利益诉求为出发点确定改革的领域与重点,按领域分层级调整政府职能权利范围,实质性推进信息公开和辩证对待网络工具,以及深入推进行政问责制和落实依法行政的根本要求。曾维和提出,体制改革需建立“内联”治理结构和发展“外协”合作关系并通过转变政府职能与建设和谐行政文化实现二者的整合。

  

  二、我国行政管理体制改革的发展历程

  

  自1949年中华人民共和国成立以来,对于我国行政管理体制改革历史阶段的划分,政、学界一个基本的认识是我国的行政管理体制以1978年为分水岭,之前是与计划经济体制相配套的社会主义行政管理体制创立和发展阶段;之后是探索和建立中国特色社会主义行政体制的变革和创新阶段。改革开放后,我国的行政管理体制改革大致经历了六个阶段,主要分为以精兵简政为主题的1982年改革;以转变职能、提高政府宏观调控能力为主题的1988年改革;以撤并转为主题的1993年改革;以政企分离为主题的1998年的改革;以适应‘‘入世”为主题的2003年改革;以实行大部制推动政府职能转变为主题的2008年改革等阶段。

  

  1982年的改革是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来的首次行政改革。这一阶段,改革首先在农村全面展开,逐步转向城市。在城市,进行以增强企业活力为中心,以打破条块分割为目的,扩大中心城市经济管理权限的改革。行政体制也进行了改革,改变农村政社合一的“人民公社”体制,实行行政权与生产经营权分离。1988年的改革则为社会主义市场经济体制的确立创造了条件。然而,改革是按计划经济模式要求进行的,因此难免带有一定的局限性,政府职能转变未达到预期结果。1993年的改革,是探索建立与市场经济体制相配套的行政体制的新阶段。这一阶段的改革由侧重下放权力转向制度创新,由改革旧体制转向建立新体制。1998年的改革是历次改革中力度最大、机构变化和人员调整最大的一次,根据党的十五大精神,改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制,完善国家公务员制度,建设高素质专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。2003年改革的目的在于解决行政管理体制中的突出矛盾问题,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。党的十七大报告进一步强调加快行政管理体制改革,建设服务型政府,要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。2013年的改革以职能转变为核心继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能稳步推进大部门制改革。对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等方面做出重大部署。

  

  改革开放以来,我国行政管理体制改革的思路主要把注意力集中到经济建设这条主线上,为适应经济体制的改革,主要实施了转变政府职能和精简机构的改革措施。从现有的改革成效看,虽然几次改革的动作都比较大,也取得了一定的成效,也部分地适应了当时的经济体制的需要,但是从整体和历史的角度看我国政府职能的转变,我国政府机构的历次改革并未取得历史性的突破。没有从根本上打破“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环定律。

  

  郝晓雅认为,我国政府经过30多年的长期坚持,在行政管理体制改革取得的成效中,最被认同的就是始终坚持以政府职能转变为核心。政府职能的定位,直接决定着政府管理模式的基本方向和具体内容。从1983年到2013年的改革始终都是围绕职能转变进行的,从加强经济管理职能到注重社会管理和公共服务,新的发展阶段转变职能有了新的丰富内涵。

  

  三、我国行政管理体制改革的目标

  

  我国政府2008年开始的第六次行政管理体制改革确立的改革目标是到2020年建立起现代行政管理体制的框架。党的十七大报告中就提出加快行政管理体制改革的要求,目标就是建立服务型政府。时任国务委员的马凯在‘‘中国行政改革”第二届论坛上对行政管理体制改革提出了以下五个要求M:第一政府要减少对微观经济活动的直接干预;第二要合理划分中央地方事权,对事业单位进行积极稳妥的分类改革;第三要把成熟的推动发展方式转变的经验、做法上升到法律层面,为转变发展方式提供法律保障;第四要按照科学的管理决策程序进行决策,保证重大行政决策的科学性;第五要建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,形成符合科学发展要求的政府绩效评价体系等。

  

  中国共产党第十六次代表大会提出了建设服务型政府的战略目标。在以建设服务型政府为方向的行政改革中,做了大量切实、有效的工作,取得了很大的成就。例如,问责制的实际推行,行政审批制度的改革,听证制度、公示制度的实施,电子政务的推广等等,得到了社会的普遍认可。有学者指出,从政府改革的角度看,服务型政府意味着政治模式的根本转变:从以统治百姓为核心的政治模式转向以服务百姓为核心的治政模式。前者重在“治民”限制百姓;而后者重在“治官”限制政府的权力。这一转变与以‘‘控制国家”为内容的民主宪政的发展方向并行不悖。中国的经济改革以建设社会主义市场经济为导向,在社会主义市场经济体制下,应当把建设服务型政府看作中国政治发展的一项战略目标和任务,这不仅符合中国实际的发展路径,而且也符合国际发展的大趋势。

  

  把建设服务型政府作为我国各级政府的战略任务来规划,需要在宏观层面做出涉及整个政治体制和政府架构的长远规划,在中观层面制定关系到政府运行模式转变的制度安排。服务型政府代表了现代政府的发展方向,也成为20世纪80年代以来世界主要国家公共管理的一项重要内容。服务型政府意味着政府治理模式的根本转变,我国服务型政府战略目标的制定和实施,标志着我国政府治理向前迈出了历史性的一步。

  

  张永刚从科学发展观来分析我国行政管理体制改革未来目标,认为“十二五”期间我国行政管理体制改革必须要处理好几个方面的关系,即改革的强度与社会的可承受程度之间的关系;政府机构改革和行政管理体制改革的关系;统一要求与分类指导的关系;立足我国实际与学习借鉴他国经验的关系。深化行政管理体制改革,着手点可放在合理界定政府职能、优化政府组织结构、建立健全政府责任体系等方面。

  

  刘剑明认为,行政管理体制改革就是在科学发展观指导下的政府自身革命,是政府的自我超越。当前,加快推进行政管理体制改革,需要着重做好以下几项工作:一是从服务型政府建设的战略高度谋划行政管理体制改革;二是从行政管理体制走向公共行政体制;三是探索行政管理权力结构和运行机制的新途径;四是加强政府管理方式的改革与创新。

  

  四、关于我国行政管理体制改革中存在的问题

  

  自1978年改革开放以来,我国政府进行了一系列行政管理体制改革,取得了比较明显的成就,但在改革的过程中也存在着诸多问题亟待解决。其一,行政体制改革滞后经济体制改革滋生了大量腐败机会,改革要先从反腐开始。从客观上来看,当前中国经济发展迅速,监督机制不完善,为腐败滋生创造了大量的机会。从体制上来看,中国仍处于经济转轨时期,由于经济体制发生了一系列变化,而相应的行政体制改革却滞后于经济体制改革,使一些地方领导干部往往能绕过有关的法律和制度的监督,在一些关键的决策环节产生影响力,为腐败的滋生留下了缝隙,深化行政管理体制改革必须反腐先行。其二,行政管理机关权力自我监督难度大,公开、民主决策重视不够,监督缺位,权力行使不规范。其三,在新的外部经济环境下,行政管理体制改革中职能转换不到位。20世纪80年代以来,推行政府体制改革和行政改革已经成为时代风潮,创新措施层出不穷,所采取的手段也各有差异,这一时期的理论和实践将政府管理推向了一个崭新的阶段“新公共管理”就是这一改革运动的标签。越发达的市场机制越要求高效率、高素质的政府调节,这就要求不断引入并完善政府职能。

  

  针对我国行政管理体制改革中存在的问题,学者们也提出了自己的疑问。如,高秀敏(2012)&4认为目前行政管理实践中存在着四个层面的问题。第-,政府职能转变还不到位,政府直干预微观经济活动的现象依然存在,国有资产监管有待进一步加强,市场监管体制仍不够完善,社会管理体系仍不健全,公共服务职能仍比较薄弱;第二,政府机构设置不尽合理,部门职能交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题比较突出;第三,中央和地方的关系有待进一步理顺,有令不行、有禁不止和执行不力的问题未能得到全面地解决;第四,依法行政观念不强,有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍。

  

  五、我国行政管理体制改革的路径选择

  

  (一)国外行政体制改革经验对我国的借鉴

  

  20世纪80年代以来,为了最大限度地发展经济,为了满足民众对行政体制的要求,各个国家进行了一系列的行政体制改革。英国、法国、日本跟我国一样都是单一制国家,他们成功的改革经验,对我国行政体制改革是一种反思,也是一种启示。我们要汲取各国的发展优点,为我国行政改革指明发展方向。

  

  英国行政管理模式改革的基本状况可分为两点:一是精简政府机构,提高政府效率。政府精简文官人数来增强上层领导对内部工作的调控,以及通过降低中间管理层的作用为取消某些中间层次、实现扁平化结构增加了可行性并提高了政府工作效率。自1979年撒切尔上台以来,英国文官制度发生了一系列的变化,主要表现在削减四分之一的文官、建立新的财务制度增强效率监督、引进竞争机制等。其中最有代表性的综合性改革是‘‘走向未来”(nextsteps)计划。二是注重角色定位,转变政府职能。为建立小政府模式,英国政府主要采取将国有企业私有化和政策相分离的手段,转变政府的职能。而法国曾经作为有着高度中央集权历史的国家,如今经过历年来的分权改革,在保持单一制的国家结构的前提之下,中央与地方行政职责分工日益具体、明确,逐步向分权管理方向发展。近年来,日本的中央与地方财政危机日益突出,政府官员渎职丑闻愈演愈烈,经济发展停滞不前;同时,国际上各国的行政改革都在紧锣密鼓地进行,这对日本的行政体制带来严峻挑战。因此,日本对行政体制改革的呼声也曰益强烈,日本行政改革的重点在于行政机构改革与地方分权改革。

  

  无论是英国对行政管理模式的改革还是日本改变机构的设置,都体现了转变政府职能的理念。虽然政府在完善社会主义市场经济体制的过程中具有不可替代的主导作用,但要紧随时代变化,随时调整政府与社会的关系,重视公共服务市场化和社会化等理念。通过日本的行政体制改革的进程可以发现值得我国借鉴的改革方法,即要立法先行,这样在整个改革过程中就有法可循。而我国向来是“先实践,后立法”,这种程序恰恰不能起到系统推进的功能,反而会使本来就缺乏规范性的行政体制改革更加无章可循、无法可依。

  

  (二)我国行政管理体制改革路径的选择

  

  行政管理体制改革的路径选择问题,是政、学界关于我国行政管理体制改革研究的初始点。针对我国行政管理体制改革中存在的相关问题,研究者从不同的角度提出了各自的解决方案。刘霞指出,加快行政管理体制改革,必须做到以下几点:一是转变理念,努力建设服务型政府;二是合理定位,明确政府的社会管理职能;三是转变方式,进一步深化行政审批制度改革;四是提高效率,继续深化政府机构改革;五是注重考核,完善政府绩效管理体系。黄琴从我国国情入手,指出深化行政体制改革必须解放思想,认真分析问题产生的原因,明确改革的目标;要敢于打破思想禁锢,冲出固定的思维方式,开动脑筋,勇于探索和创新;面对新问题,采取新措施,依据事物客观规律来分析事物的发展变化,坚持一切从客观实际出发。因此,深化行政管理体制改革,就必须从中国的实际国情出发,确定合理的改革目标,改革理念坚决不能脱离行政管理体制的实际情况,否则就犯了盲目冒进的错误,导致改革工作很难推行。

  

  相当一部分学者认为,目前我国行政管理体制改革的关键环节和重点把握的方向仍然在政府职能的转变,这是推动整个行政管理体制改革的着力点。对此,高小平指出,当前深化行政管理体制改革的关键,仍然是转变政府职能,为此要处理好经济发展与社会事业发展、“管理”和“服务”、改革体制与创新机制、政府职能与其他社会主体职能、职能改革与依法行政等五个方面的关系。吕阳认为,深化行政管理体制改革的根本途径是寻找正确的改革关键点,即政府职能的转变、利益机制的调整、权力配置和运行机制的优化。刘剑明指出,行政管理体制改革其实就是在科学发展观指导下的政府自身革命,是政府的自我超越。罗辉认为,深化行政管理体制改革的方向应该是:一是向公共管理体制转变,二是向民主法治转型,三是合理分配管理职权,四是由职能转变深化到职能定位等方面。有学者进一步指出,要实现政府治理由“权力本位”向“服务本位”的转变,这一转变不是自动实现的,在‘‘权力本位”的管制型政府中,公务员的社会地位、利益都受到很好的保护,而在服务本位的政府中,公民的诉求在政府决策中是政府首要考虑的因素,公务员的需求退居其次,政府价值网络关系以及整个社会价值关系需要进行重构,进而建立一个基于价值网络关系的新的政府治理机制M,最终形成“体制整合、无缝隙服务”的政府行政管理体制。

  

  六、结论

  

  政府职能的转变已经成为我国行政管理体制改革路径选择中必须正视的关键问题。通过政府职能的战略转变和重新定位,在体制转型和管理方式方面进行创新,从整体上推进我国行政管理体制改革,业已成为政、学界的共识。因此,明确定位各级政府职能、实现政府职能的根本转变就成为今后我国行政体制改革需要重点突破的问题;建设法制政府、服务型政府、责任政府和效能政府是我国行政体制改革未来之重点,是最终完成我国行政管理体制改革、推动整体改革向纵深发展的路径之选择。

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